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兜住“底” 保好“面” 可持续 江苏加快推进农村社会养老服务体系建设

    江苏省于1986年进入人口老龄化,目前全省60周岁以上老年人口1424.7万,占户籍人口总数的18.9%。随着工业化、城市化的快速发展,农村青壮年人口大量流入城镇,“老人村”现象十分突出。老年人已成为农村常住人群的主体,占农村常住人口的70%以上,看房子、看田头、看孙子构成农村老人的主要生活。为了应对农村人口老龄化,江苏省委、省政府十分重视农村养老服务工作,从“十一五”开始,将农村社会养老服务体系建设纳入民生建设重要内容,探索出了一条兜住“底”、保好“面”、可持续的农村养老服务体系建设之路。

    一、兜底农村五保、困难老人,推进农村敬老院区域性养老服务中心建设

    从2005年起,江苏连续8年实施农村敬老院“关爱工程”建设,省财政共投入9.38亿元,带动社会投入23亿余元,农村敬老院条件得到大幅改善。随着农村社会救助体系日益完善,许多健康五保老人选择居家养老,一些地方出现了集中供养不升反降、供养床位“供大于求”、养老资源闲置的现象。与此同时,农村失能老人增多,迫切需要解决。为化解农村养老难题,充分发挥农村敬老院优质资源在社会养老中的骨干作用,江苏加强顶层设计,出台了《关于进一步加强农村五保供养服务机构建设管理的意见》,推动农村敬老院向区域性养老服务中心转型升级。

    (一)提档升级,提高五保老人供养水平。为使五保老人共享经济发展成果,江苏强化了五保兜底措施。一是建立供养标准自然增长机制。从2008年开始,苏南、苏中、苏北分别按不低于当地上年度农民人均纯收入的40%、45%、50%确定农村五保供养标准,目前全省集中供养和分散供养人均标准分别达到5364元/年和4350元/年。二是改善就医看病条件。将五保老人全部纳入新型农村合作医疗和大病救助范围。社区卫生服务中心开设绿色通道,定期上门巡诊,条件具备的中心敬老院还设立了医疗点。三是不断丰富精神生活。配套完善各项功能设施,满足五保老人学习、娱乐、健身等需求,推动农村敬老院由保障五保老人基本生活向保障五保老人精神颐养转变。

    (二)对外开放,满足社会老人需求。农村敬老院是特定历史条件下的产物,随着社会保障制度的健全完善,五保群体的数量逐渐萎缩,供养床位出现空余。为充分发挥敬老院优质养老资源的作用,江苏探索出三种形式,把政府的公共资源用于保障最需要、最困难群众的养老服务需求。一是建中心敬老院,腾出乡镇敬老院用于社会养老。启东、句容等市统筹中心敬老院建设,实施分片集中供养,腾出的床位用于服务生活困难的失能老人。启东市兴建8所中心敬老院,将全市所有五保老人就近集中,中心敬老院为市民政局下属事业单位,内设医疗服务点,是医养一体的专业化程度较高的养老机构。腾出的24个乡镇敬老院全部用于建设农村老年关爱之家,收养社会老人。二是在敬老院内划养老专区,腾出部分区域用于社会养老。泗阳、滨海等县针对社会老人不愿和五保老人一起生活的情况,一方面,在敬老院内划分“敬老”和“养老”专区,“敬老”专区用于供养五保老人,“养老”专区用于收养社会老人,各区单独开伙;另一方面,在敬老院外增挂养老中心牌子,明确社会养服务中心的地位。三是向社会公布剩余床位,接收社会困难老人入住。在老年人观念比较开明的地区,农村敬老院直接向社会公布剩余的床位,符合条件的困难老人提出申请,乡镇进行评估,社会老人与五保老人共同生活。

    (三)拓展内涵,提升综合功能。按照将农村敬老院打造成区域养老服务中心的要求,江苏加大农村敬老院建设管理力度。一是加大设施建设力度。按照“三有三能六达标”的要求,对全省农村敬老院进行改造,确保到2015年,农村敬老院具备生活照料、精神慰藉、康复护理、紧急呼叫、安全援助和社会参与等功能。二是增强康复护理能力。按照1:10的比例配齐工作人员,对不能自理的老人按1:6的比例配备护理人员,向社会公开招聘专业人员,进一步提升专业化水平。三是拓展内涵。利用敬老院的先进设施和服务理念,增强农村敬老院的培训、管理功能。对区域内的社区居家养老服务中心、农村老年关爱之家及其他养老机构提供专业指导;组织培训农村养老护理员队伍,如农村老年关爱之家的护理员等。使农村敬老院的资源得到充分利用,养老效能进一步放大。

    二、破解农村高龄独居、空巢和失能半失能老人养老难题,推进农村老年关爱之家建设

    为破解农村养老难题,使需要护理的高龄独居、空巢和失能半失能老人得到更好的关爱,江苏充分利用农村闲置养老资源,依据“村级主办、互助服务、社会参与、政府扶持”的建设原则,按照“集中居住、村建养老区,整合资源、村办养老院,利用民产、家办托老所”的基本思路,因地制宜地选择建设形式,2012年起,在全省范围内启动了农村老年关爱之家项目建设,使农村高龄独居、空巢和失能半失能老人既有养老的去处,又住得起、住得安心,做到离家不离村、村中享天伦。

    (一)集中居住,村建养老区。赣榆县、张家港市、江阴市等地在新农村建设过程中,村集体统一建设老年住房,每户“一室一厅一厨一卫”格局,配套各项老年服务设施,老年人免费或以较低费用入住,形成了赣榆式、张家港式、江阴式“三种子模式”。赣榆模式是:村里建集中居住区,为老年家庭提供服务。张家港模式是:村里在居民楼区单设老年人住宅楼,让老年人集中居住在一起。江阴模式是:村里在建设新区时,将一楼统一安排为老年人居住,而二层以上则为老年人子女居住。“各户开灶做饭、互助抱团养老”,老年人既保持着原有的“家”的生活方式,又方便集体、子女和老年人互相之间的照顾。该模式得到民政部李立国部长的充分肯定。

    (二)整合资源,村办养老院。江苏各地利用农村的闲置房产、土地等资源,采取村集体建、村和个体合资建、成功人士回报家乡无偿建和个人独资建等多种方式,打造成小型养老院,安排服务人员专门照料或者老人之间互相照顾、互相服务,以解决本村高龄、空巢、失能半失能老人和不愿入住乡镇敬老院的五保老人的就近养老问题。睢宁县创造了“政府提供庭院、免费供水供电、老人自带米面、自己生火做饭”的空巢老人集中居住、互助互爱的村办“养老院”,既减少了政府投入,节省了公共资源,又解决了社会养老问题,老百姓满意,老年人高兴。睢宁县岚山镇胡集村老年关爱之家,入住了44位高龄、独居、空巢等老年人,年龄最大的84岁,有6人身体长年有病。他们成立了生活组、蔬菜组、环保组、文体组等,实行自我管理、互助服务,使子女放心外出务工、经商。

    (三)利用民产,家办托老所。江苏一些地区农民利用自家的房子或租赁当地的空余房产,办起家庭托老所,照顾附近地区的老年人。这类看似简单、简陋的家庭托老所,却备受老人的欢迎。在连云港新浦区、灌南县、启东市、海门市、张家港市和泰州市等地,家庭托老已成为一种养老新业态。连云港市新浦区新南街道的9所家办“托老所”,没有要政府一分钱,却承担起社会责任,照顾150余位高龄、空巢、失能半失能老年人,形成了“家庭托老一条街”,其影响力正向周边扩展。

    三、解决农村健康自理老人居家养老服务问题,推进农村社区居家养老服务中心建设

    为解决农村面广量大的健康自理老人的养老问题,江苏积极推进农村社区居家养老服务中心建设,探索农村居家养老服务新模式,让农村老年人也能享受到社会服务。

    一是“一助一”帮困服务。针对农村老人居住分散的特点,农村社区居家养老服务中心在提供服务的同时,更多地发挥了管理功能。海安县为照顾好农村困难失能半失能老人,探索出一条“一助一”关爱之路,即:政府购买服务、社区居家养老服务中心组织、就近确定服务人员邻里服务。由政府确定需要购买服务的对象,在服务对象周围筛选志愿提供服务的人员,在自愿的基础上,服务人员与社区居家养老服务中心、服务对象签订三方协议,并按协议规定的内容提供服务。社区居家养老服务中心每半月回访、检查一次,确保服务质量。该县首批600余位农村分散供养的丧失生活自理能力的五保老人和80周岁以上空巢、独居老人从中获益。

    二是“虚拟养老”服务。为满足农村居家养老多层次、多样化的需求,江苏在全省以县(市、区)为单位,建设“虚拟养老院”,通过“虚拟养老院”的数字呼叫平台,将社区居家养老服务的触角延伸到农村。盐城市盐都区通过“虚拟养老”呼叫平台,将全区287个社区的社会养老服务中心联合成一个整体,并组织后台信息员学习民生政策,群众从政策咨询到应急服务,都能得到及时解决。苏南等城乡一体化程度较高、社会事业发达的地区,采取了专业化社会组织运作的方式,南京通过向社会招投标等方式,引入了“爱德基金会”、“上海屋里厢”、“快易洁”、“美特康”等专业社会组织运营社区居家养老服务中心。

    三是“精神养老”服务。为解决农村空巢老人生活孤单、精神孤独等问题,江苏从2010年起,利用农村社区居家养老服务中心阵地,在农闲季节开展“舞动乡村”活动,通过跳舞、唱地方戏等活动形式,把农村空巢老人有效地组织起来开展活动。出台了《关于推进老年精神关爱工作的指导意见》,积极开展“温暖空巢”、“心灵茶吧”、“校园争辉”和“舞动夕阳”项目建设,不断探索推进老年精神关爱新措施,农村老年人精神文化生活日益丰富。

    四是“安康关爱”服务。针对老年人意外伤害风险加大,因意外伤害所产生的医疗费用、矛盾纠纷呈现上升趋势,给老年人及家庭带来很大压力的实际情况,江苏省自2012年起在全省60周岁以上老年人中推广实施以意外伤害综合保险为主要内容的“安康关爱行动”,使老年人除了家庭保障、社会保障之外,又多了一种商业保险保障。到目前为止,全省共承保老年人280余万人,承保覆盖率超过19%,今年以来赔付金额达2000余万元,惠及10万余家庭。

    目前,江苏省已建成农村社区居家养老服务中心6863个,占全省农村社区总数的45%。省财政采取“以奖代补”方式,每年投入4亿元用于社会养老服务体系建设,重点向苏北和农村倾斜。全省62个县(市、区)建立政府购买服务制度,南京、苏州、镇江等地出台了社区居家养老服务老年人能力评估标准、服务组织评定标准和服务标准等规范性文件,使需要服务的困难老人、重点优抚对象、荣誉老人等得到政府资助性或奖励性服务。


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